2014年生活垃圾分类进展

2014年，生活垃圾分类试点的工作继续推进实施，北京、上海、广州等大城市在总结前些年工作的基础上，继续完善政策法规等制度建设，加快生活垃圾收运、处理设施建设，并加强监督和责任落实等工作，有条件的城市开始启动生活垃圾分类示范城市（区）的创建工作。

一、政策法规

1、国家层面

2014年4月，史上最严《环境保护法》修订通过，新《环保法》明确要求生活垃圾要分类投放分类处置。

2014年4月，住房和城乡建设部会同发改委、财政部、环境保护部、商务部下发了《关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》(建城【2014】39号)，要求各地积极申报生活垃圾分类示范城市（区），申报城市或城区需要具备“制定生活垃圾分类管理方面的地方性法规、建立多部门分工协作的工作机制、已选取一定数量的居住区和企事业单位作为示范点、已开展非工业源危险废物回收、利用与处置工作”等四项基本条件。

2015年4月，住建部等五部委发文确定了将26个城市（区）作为第一批示范城市（区）。　五部委要求，各示范城市（区）要充分发挥政府、企业、社会在生活垃圾分类工作中的作用，建立生活垃圾分类减量激励机制，将生活垃圾分类减量与企业经济效益挂钩，降低进入末端设施处理量。不仅如此，各示范城市（区）要因地制宜细化垃圾分类的方式，重点解决厨余垃圾的分类收集和处理问题，逐步实现厨余垃圾“无玻璃陶瓷、无金属杂物、无塑料橡胶”的精细化分类，为后续的有机质综合处理和利用创造条件。五部委明确提出，到2020年，各示范城市（区）建成区、居民小区和单位的生活垃圾分类收集覆盖率达到90%，人均生活垃圾清运量下降6%，生活垃圾资源化利用率达到60%。

表3‑1第一批生活垃圾分类示范城市（区）名单

序号	城市	序号	城市	序号	城市
1	北京市东城区	10	浙江省杭州市	19	四川省德阳市
2	北京市房山区	11	安徽省铜陵市	20	贵州省贵阳市
3	天津市滨海新区	12	江西省宜春市	21	云南省昆明市
4	河北省邯郸市	13	山东省泰安市	22	西藏自治区日喀则市
5	山西省太原市	14	湖北省宜昌市	23	陕西省咸阳市
6	上海市静安区	15	广东省广州市	24	甘肃省兰州市
7	上海市松江区	16	广东省深圳市	25	青海省西宁市
8	江苏省南京市	17	重庆市主城区	26	宁夏回族自治区银川市
9	江苏省苏州市	18	四川省广元市

2、地方层面

2014年2月，上海市人民政府令第14号公布了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，主要适用于实施生活垃圾分类投放区域的生活垃圾分类投放及其相关管理活动，重点解决垃圾投放环节分类问题。

2015年6月20日，经历4年暂行后的《广州市生活垃圾分类管理规定》由广州市人民政府令第124号公布正式出台实施，该《规定》相较于《暂行规定》增加了垃圾分类责任人制度、餐厨垃圾就近处理、举报有奖等规定，修改过程中提出的计量收费、有机垃圾就近处理设施补贴等条款并未进入《规定》正式稿。

2015年6月23日，深圳市人民政府令277号公布了《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》，《办法》明确了垃圾分类和减量的责任主体并设计了相应奖惩制度，如“辖区生活垃圾限量排放制度”、“生活垃圾跨区域处理环境补偿制度”、“生活垃圾分类和减量社会监督员制度”等，但对大家所关注的厨余垃圾处理并未进行强制性规定，只提出有条件的单位、社区可继续推行厨余垃圾分类。

二、主要城市进展

自2011年起，第三轮垃圾分类热潮在全国掀起，北京、上海、广州、深圳、南京和杭州6座特大型城市作为分类先锋城市，取得了一定的分类减量成效，同时也积累了不少推进经验。

1、政策法规体系建设

6座城市中，上海、广州、深圳、南京和杭州5个城市均已针对垃圾分类单独立法，其中，杭州的《杭州市生活垃圾分类与减量条例(草案)》已通过人大初审，尚未正式发布。北京尚未就垃圾分类工作单独立法，分类相关法律条文的规定主要在《北京市生活垃圾管理条例》分类与减量章节体现。在这6部法规中，《北京市生活垃圾管理条例》和《杭州市生活垃圾分类与减量条例(草案)》属于地方性法规，其他4部均为政府令发布的政府规章。

各城市在积极推进生活垃圾分类立法工作的同时，都很注重管理制度体系的建设，配合建立了一系列的政策文件推动垃圾分类工作的开展，同时为规范和引导垃圾分类工作发布了一系列标准规程规范。

表3-2  2010年以来代表城市生活垃圾分类地方法规规章列表

城市	法规规章	法规号	发布部门	发布时间	实施时间
北京	《北京市生活垃圾管理条例》	人民大表大会常务委员会公告第20号	北京市人大常委会	2011年11月18日	2012年3月1日
上海	《上海市促进生活垃圾分类减量办法》	上海市人民政府令第14号	上海市人民政府	2014年2月22日	2014年5月1日
广州	《广州市生活垃圾分类管理规定》	广州市人民政府令第124号	广州市人民政府	2015年6月20日	2015年9月1日
深圳	《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》	深圳市人民政府令第277号	深圳市人民政府	2015年6月23日	2015年8月1日
杭州	《杭州市生活垃圾分类与减量条例(草案)》				已经过人大初审
南京	《南京市生活垃圾分类管理办法》	南京市人民政府令第292号	南京市人民政府	2013年4月5日	2013年6月1日

（1）共性制度

从6部法规中可以看到，除深圳采取可回收物、有害垃圾和其他垃圾三分类外均明确将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾（湿垃圾）、其他（干垃圾）四类。同时，法规规章明确了实行生活垃圾分类管理责任人制度（6城市）、政府绩效考核制度（6城市）、异地处理补偿机制（上海、深圳、杭州）、分类和减量推进工作联席会议制度（上海、深圳、南京）、实行生活垃圾分类和减量社会监督员制度（北京、南京、深圳）、鼓励社会资本进入生活垃圾各领域（广州、南京）、鼓励有条件的集贸市场果蔬垃圾就近处理（上海、广州、深圳、杭州）等制度。

（2）特色条款

除较为共性的制度外，各城市的法规结合自身垃圾分类工作的推进现状设置了一些独特的条例，如深圳的“定时定点集中投放”、“资源回收日”，杭州的 “分类不合格可拒绝收集、运输与处置”，广州的“媒体固定时间免费发布公益性宣传广告”等，同时就未按规定执行的相关行为设置了罚则。相比较而言，广州的《广州市生活垃圾分类管理规定》罚则最为具体、全面和严格，如针对垃圾分类管理责任人就分别按其未执行规范设置垃圾收集容器、保持容器完好、混合收集、未建立日常管理制度等情况设置了不同的处罚额度。

2、基础设施设备配置情况

6座城市均从分类投放点设置、分类收运车辆配备、分类处理设施建设等三方面入手完善全程分类基础设施设备配置。

（1）分类投放

从目前的情况来看，6城市均采取“大分流、小分类”的垃圾分类模式，即将餐厨垃圾、装修垃圾、大件垃圾、枯枝落叶等作为大分流的内容，将居民和企事业单位产生的日常生活垃圾作为小分类的内容。6城市针对小分类主要通过设置分类垃圾桶，辅助设置诸如低价值物回收点、电子废弃物回收点、废旧衣物回收点等专项回收站点的形式来配套完善分类投放点的配置。部分城市已试点智能回收站点建设，如广州的“轻工模式”，即引进企业开发研制的智能分类垃圾桶及动态监控电子平台，如需投放垃圾，需先在智能分类垃圾桶上刷卡，如垃圾属于可回收垃圾，智能分类桶可自动称重，并按市场价格给予用户资金反馈，即时汇入用户手中的积分卡，餐厨垃圾和其他垃圾投放成功后，市民手中的积分卡会即时获得1点积分；杭州试点的针对电子废弃物和可回收物的智能回收平台，即居民把垃圾打包后，将指定银行的银行卡塞入机器插口，在显示屏上选择好“垃圾回收”的种类，机器就会吐出一张条形码，将条形码贴在打包好的垃圾上后按指示投进回收箱后即可自动积分。

图3‑1 杭州垃圾分类智能回收平台

图3‑2 广州“轻工模式”中的智能分类桶

（2）分类收运

6城市在分类收运这个环节的主要做法是在原有的收运系统基础上，针对分类出来的厨余垃圾（湿垃圾）、可回收物和有害垃圾配置专用车辆，近期相对投入较大的是配备针对厨余垃圾（湿垃圾）的收运车辆。如杭州的分类垃圾清洁直运模式，目前该市已建成分类垃圾清运专线72条，配置分类清运车辆72台，其中厨房垃圾清运专线31条，其他垃圾清运专线29条，双腔清运车2台。还有部分城市在收运环节试点车载计量实现源头分类计量，如上海的静安区试点运行“互联网+车载称重系统”，即在生活垃圾收运过程中，通过车载读卡器及垃圾桶上的RFID （无线射频动态存取技术）电子标签设备，系统可自动采集生活垃圾源及垃圾桶信息，并对每个桶内的垃圾进行计重，实现自动称重、无线采集、实时上传等功能，也可以对整个小区所有垃圾桶的称重数据进行批量处理，上传至服务器端，垃圾车还可以识别垃圾是否为可回收物，从源头上保证垃圾的回收再利用。该环节，存在部分保洁员不按要求分类转交收集的分类垃圾从而造成混收混运的现象。针对该现象，各城市一方面需要从制度上制约该行为的发生，同时也要改进投放、收运设施设备，使其易于分类交接，从而减轻保洁员的工作使其自觉按章作业。

（3）分类处理

目前，6大城市生活垃圾的末端处理方式主要还是填埋和焚烧，部分城市末端处置设施略显不足，如广州、南京。对于分出来的厨余垃圾（湿垃圾），6大城市主要采用以堆肥为主的小型生化处理站、厨余垃圾处理厂，部分城市如上海、北京还有部分就地生化处理机在应用，还有一些参与分类的农村采用就地沤肥方式处理分类出来的湿垃圾。但这些设施规模都相对较小，大部分处理设施日处理能力小于10吨，尚无大规模的集中处理设施建成，而且，规模相对较大的处理设施常因臭气、渗滤液等问题处于停运状态，处理量得不到保证。对于这个处理缺口，有些城市对厨余垃圾还是采用填埋或者焚烧方式处理。可见，随着垃圾分类减量工作的推进，分出来的厨余垃圾（湿垃圾）、有害垃圾和可回收物会越来越多，这几类垃圾处理的缺口也越来越大，各城市需要进一步加强针对这几类垃圾的后续处理处置设施配置。

3、促进措施

为提高居民的垃圾分类知晓率，调动其参与垃圾分类的积极性，6城市从宣传引导、监督指导、正向激励和方便投放等方面着手，采取了形式多样的促进措施来引导居民养成垃圾分类的好习惯。

宣传引导方面普遍采取新闻媒体报道、垃圾分类进校园、垃圾分类知识竞赛、“垃圾去哪了”的现场体验等形式普及垃圾分类知识，提高居民垃圾分类知晓率和认同感。宣传引导方面，广州做的相对较好，不仅形式多样、媒体参与度高，且由市长带头宣传垃圾分类，发挥一把手效应。监督指导方面主要采取建设垃圾分类指导员、志愿者队伍，现场指导垃圾分类，也有个别城市试点垃圾分类“实名制”、垃圾袋编码投放等形式监督居民进行垃圾分类投放。正向激励方面主要采取的是“积分兑换”、精神文明建设评比、荣誉奖励等形式鼓励居民参与，如上海的互联网+“绿色账户”，该模式主要采取积分奖励的形式鼓励和引导居民将日常垃圾干湿分类，其积分奖励的形式非常丰富，包含针对单位的各类精神文明创建评比，针对居民的实物兑换、便民服务、优惠折扣、优先权益、荣誉奖励、集中抽奖等，目前该活动已覆盖逾40万户居民。方便投放方面主要采取的是优化分类投放点，确定固定时间进行可回收物和有害垃圾的集中收集，如北京、深圳的“再生资源回收日”、杭州的“有害垃圾清运日”等。

4、分类减量工作成效

通过垃圾分类减量政策法规体系建设、投放收运处理基础设施配套建设、垃圾分类促进措施实施等工作，6大城市垃圾分类场所覆盖面大了、居民的知晓率高了、而垃圾末端处置量少了。如广州建成生活垃圾分类合格社区1247个，约占全市社区的90%；上海垃圾分类场所超过11000个，覆盖居住区280万户，机关单位和标准化菜场基本实现全覆盖；上海人均生活垃圾末端处理量从2010年的0.82千克/日下降到2014年的0.66千克/日，全市生活垃圾日均末端焚烧、填埋从2011年的18902吨，下降到2014年底的16792吨；杭州主城区日均垃圾产量同比下降3.68%。

三、主要存在问题

1、公众垃圾分类意识不足，分类投放参与率低

垃圾分类是一个系统工程，需要公民参与、企业加盟及政府决策三方面的合力才能完成，而公众参与则是这个工程能否完成的一个基础和关键因素。虽然这些年公众对垃圾分类的知晓率和认同度在逐年提高，但垃圾分类的参与率和准确投放率一直处于较低水平，“政府热，居民冷”的现象普遍存在，源头垃圾分类投放工作主要靠二次分拣员完成。据报道，2010年北京市市政市容委在600个试点社区1.3万多户居民中进行的垃圾分类调查显示，试点社区当年的生活垃圾虽然首次出现了负增长，但居民投放后由保洁员和垃圾分类绿袖标指导员二次分拣的约占75.6%，在两年后进行的回访显示，情况依然没有多大改变；2013年，上海市政协人资环建委完成《关于优化本市生活垃圾分类减量工作机制若干建议》的调研，调研报告指出，分类试点小区的分类率的提高主要是靠志愿者和分拣员实现，有的小区二次分拣率达到60%；2013年，深圳市垃圾分类中心提供的数据显示，在已开展厨余垃圾分类的示范小区，有80%的试点小区需要二次分选。

2、湿垃圾处理技术路线不明确，分类垃圾缺乏后续出路

目前推行垃圾分类的城市大部分把生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾（湿垃圾）、有害垃圾和其他垃圾四大类，但末端的处理处置设施配备相对不够完善，特别是针对分出来的厨余垃圾（湿垃圾），国内尚未有明确的处理技术路线，且现有的厨余垃圾（湿垃圾）处理设施规模相对较小，多为临时性质。后端处理处置设施配套的不足严重影响了垃圾前端分类的积极性，且很多分类投放的垃圾被迫再次混合收运，使前端分类变成无用功。如南京市目前尚无一个专门的厨余垃圾处理厂，按要求分类出来的厨余垃圾更本没有去处。

3、政府部门合力尚未形成、政策法规落实难

根据我们国家的管理体系设置，由城建部门负责垃圾收集处理处置工作，虽然就垃圾分类，各试点城市都采取了诸如“联席会议制度”等形式的协调推进机制，但具体负责落实的还是垃圾分类主管部门，多部门联动的机制尚未充分发挥作用，政策法规中涉及多部门联合推进的条款较难落实，从而难以达到政策法规预期的效果。

四、对策与建议

1、强化公众分类意识，提高垃圾分类参与率

继续开展垃圾分类进校园、垃圾分类进社区、垃圾分类进单位等相关活动，丰富垃圾分类宣传形式，加强新闻媒体宣传频次，拓展宣传覆盖面，从而强化公众垃圾分类意识。在正向激励为主引导公众参与分类的同时，奖惩结合，设置合理可操作的惩罚措施，督促公众准确参与垃圾分类。

2、完善相关配套细则，狠抓政策法规落实

在制定一套较完善的垃圾处理政策法规体系的同时，需要配套落实法规条例中相关条款的具体操作考核细则，明确条款推进的具体措施和各方权责，从而保障有法可依、执法有力，达到政策法规预期的目的。

3、明确湿垃圾处理技术路线，完善末端处理设施

针对目前湿垃圾处理技术中存在的各种问题加强科技研发，制定行业标准和技术规范，明确湿垃圾处理处置技术路线；同时加大末端处理处置设施的配套建设，实现分类垃圾分类处理。