文/辛岭 蒋和平
党的十八大作出了加快构建新型农业经营体系的重大部署，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。当前，我国进入工业化、城镇化加快推进的新阶段，农村劳动力大量转移，农村土地加速流转，专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等多元经营主体蓬勃兴起，新型农业经营体系初现雏形。长期以来以小规模、分散经营为主的传统农业生产方式，已越来越难以适应现代农业发展的要求，构建与现阶段生产力水平相适应的新型农业经营体系成为深化农村改革的重大任务。
新型农业经营体系的创新实践
（一）土地流转和规模经营加快
土地适度规模经营是发展现代农业的必然要求，也是创新农业经营体系的必要条件。据统计，截至2013年底，全国农村承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%；流转出承包耕地的农户达5261万户，占家庭承包农户总数的22.9%；全国大约有20个省（区、市）党委或政府制定了关于推进农村土地承包经营权流转的文件，大部分市、县都出台了推进土地流转的相应举措。
（二）新型农业经营主体加速涌现
随着农业分工分业深入发展，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体蓬勃发展。截至2013年底，全国经营面积在50亩以上的专业大户达到317.5万户，家庭农场超过87万家；依法登记的农民合作社达到98万家，实有入社农户7412万户；各类龙头企业超过12万家，提供的农产品及加工制品占农产品市场供应量的1/3以上；各类农业社会化服务组织超过115万个。
（三）不断创新农业经营方式
经营主体根据不同产业、产品的特性，不断创新适宜的经营方式和组织形式，不断优化配置资源要素，提高了农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率。在粮棉油糖等大宗农产品生产领域，为实现高产高效，大多采取“规模经营户+社会化服务”模式；在果蔬茶等园艺产品生产领域，为提高品质形成品牌，则采取“规模生产基地+合作社”模式；而在养殖业生产领域，为保障质量安全，则更多地采取“规模养殖场+龙头企业”模式，这些都大大丰富了不同生产经营主体之间的联结方式。
（四）政策扶持力度逐步加大
各级各部门通力合作，整合资源，制定了投资、财税、金融等一系列扶持政策措施，不断优化新型农业经营体系发展环境。财政部2013年安排农民合作社创新试点发展资金18.5亿元。人民银行出台了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，银监会会同农业部制定了《关于金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》。农业部下发了《关于促进家庭农场发展的指导意见》，明确了发展家庭农场的指导思想和保障措施。各地根据中央要求，也制定了相应的政策措施。
构建新型农业经营体系面临的挑战
（一）农村劳动力素质结构性下降
农业比较效益偏低、竞争力不强使得农业兼业化、村庄空心化、农民老龄化的趋势明显，截至2013年底，我国有2.69亿农村劳动力转向了城镇和非农产业就业，农村劳动力呈现“三多三少”现象，即：女的多、男的少；老年人多、年轻人少；文化低的多、文化高的少。农业经营粗放和农地撂荒现象出现，对农业生产持续稳定发展造成不利影响。
（二）资源环境约束加剧
传统农业经营方式长期依赖资源要素的大量投入，要素投入不经济，资源消耗过大。目前，全国农民户均耕地仅为7.5亩、平均5.7块。随着工业化、城镇化快速推进，土地占用不可避免、耕地减少难以避免，水土资源紧缺矛盾将更加凸显，特别是社会对环境保护和质量安全的关注度日益增强、要求越来越高，迫切需要加快转变农业发展方式，建设资源节约型、环境友好型农业。
（三）农业现代化发展相对滞后
受资源要素趋利性影响，农村资源过多过快地流向城市，城乡资源要素交换不平等、发展不平衡，已成为制约我国农业现代化建设的突出问题。目前，我国农业劳动生产率仅相当于第二产业的1/8、第三产业的1/4、世界平均水平的1/2，农产品仍以初加工为主，加工业产值与农业总产值的比重明显低于发达国家。
（四）国际市场竞争日趋激烈
传统小规模农户生产成本居高不下，国外低成本农产品的进口压力始终存在。农业科技研发应用等关键领域，投入不足，创新能力不强。在全球农业一体化进程加快的形势下，面对发达国家跨国公司的产业布局和资本渗透，我国农业应对能力不足，产业安全受到影响，农业整体竞争力较弱。
构建新型农业经营体系的思路
（一）深化对新型农业经营体系建设的认识
我国人多地少，土地资源稀缺，农业规模化经营主体发育空间有限，依然处于新型农业经营体系建设的量变阶段。应该主要通过加快工业化城镇化进程，推进农民非农化、市民化，为新型农业经营主体的发育和成长创造条件。同时，应进一步破除城乡二元制度，建立农民离农机制，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，尽快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，促进农地流转。
（二）重点培育种养专业户、家庭农场等规模经营户
在承包农户基础上孕育产生的专业大户、家庭农场，是发展合作经营的核心力量。当前和今后一个时期，在一些劳动力转移程度较高、二三产业发达的地方，更多地要把培育家庭农场作为重要方向，支持其从事大宗农产品生产、保障商品农产品供给，并发挥其对小规模农户的示范带动效应。要分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。
（三）加快农民合作社规范化发展
按照“积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质”的要求，大力发展多元化、多类型的农民合作社。一是规范发展专业合作社。按照《农民专业合作社法》，指导合作社制定好符合本社实际的章程，建立健全各项内部管理制度。把示范社作为政策扶持重点，促进合作社规范化建设。二是稳步发展土地股份合作社。在集体经济实力较强的地方，坚持农户自愿原则，稳妥推进土地股份合作社发展。三是因地制宜，鼓励农民开展多种形式的合作经营。在专业合作基础上支持相同产业、相同产品的合作社组成联合社。四是完善合作社税收优惠政策，规范合作社开展信用合作，创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务。
（四）培育壮大农业产业化龙头企业
一是做大做强龙头企业。根据市场导向和资源优势，打造农业特色产业集群，着力培育核心产业，切实提高龙头企业尤其是集群核心企业的带动力、辐射力。二是积极探索培育农业产业联合体。鼓励发展以龙头企业为核心、以合作社为纽带、以家庭农场和专业大户为基础的产业联合体。鼓励采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，实现龙头企业、合作社与农民互利共赢。三是支持工商资本在良种繁育、高标准设施农业、科研示范推广等适合企业化经营的领域发展种养业，鼓励工商资本开发“四荒”和开展产前产中产后的加工、营销、技术等服务。
（五）构建农业社会化服务新机制，培育发展多元服务主体
一是继续强化农业公益性服务体系。办好农技推广公共服务事业。重点发挥好基层农技推广体系的基础性、主导性作用。建立公共服务机构人员聘用制度。全面推行以公益性服务人员包村联户为主要模式的工作责任制度。二是加快培育农业经营性服务组织。做大农业生产性服务业。要通过政策扶持和政府购买服务等措施，支持农民合作社、涉农企业、专业服务公司、农民经纪人等社会化服务组织为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的经营性服务。
构建新型农业经营体系的建议
（一）进一步完善土地承包经营制度
一是加快土地承包经营权确权登记颁证。强化对农户土地承包经营权的物权保护，完善土地承包经营权权能，为稳定农村土地承包关系并保持长久不变提供制度性保障。二是积极推进土地承包经营权流转。严格遵循“依法、自愿、有偿”和“三个不得”原则，加速土地流转，发展多种形式的适度规模经营。建立财政引导专项资金，对规模流转土地的新型经营主体给予补贴。规范土地流转程序，健全县乡两级土地流转服务中心和土地承包纠纷调处机制。三是加强土地流转风险防范。严防流转土地非农化和非粮化，确保土地流转同时实现保持一定的农业就业岗位、增加农业从业人员收入、提高土地产出率和劳动生产率、保障粮食等大宗农产品有效供给、农业资源有效配置和永续利用。
（二）建立健全新型职业农民培养制度
一是大力培养新型职业农民。有涉农专业的中、高职，要提质扩容。鼓励新型职业农民以集约化经营降低生产成本，以规模化生产提高规模效益，以产业链延伸获得增值收益，使农业成为“经营有效益”的行业。二是加快农业人才的培养和引进。要加快制定和完善大中专院校毕业生到农村务农的激励政策。积极争取将骨干务农农民的农科职业教育，特别是中等职业教育，纳入国家职业教育免学费政策范围，吸引农村有志青年学习农业、投身农业。
（三）明确政府职责，优化新型农业经营主体发展环境
破除一切束缚农民生产的不合理机制和体系，不断增强农民群众的主体地位，政府部门应该为农业经营主体的充分发挥腾出足够的空间，以增强农村社会的创新活力。要做到放权到位、放权合理，把应该由市场承担的职能交给市场进行调控，积极推动政府办公部门其他职能不断、转变，提供更加优质的服务，维护社会公平和正义，只有这样才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进新型农业经营体系不断完善和进步。
（四）加强对新型农业经营体系建设的财政扶持力度
普惠性补贴数量不减少，新增农业补贴资金重点向从事粮食生产的专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，使优惠政策向更有效率的生产者集中。设立新型农业经营主体和新型农业经营模式发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等多种形式和途径，大力支持新型农业经营主体建造生产服务设施、建设原料生产基地用于扩大生产规模，建立科技研发机构用于推进技术改造升级，提升生产技术的科技含量。
（五）完善新型经营主体农业用地政策
鼓励各地设立土地适度规模经营发展专项资金，引导和支持土地经营权流向新型农业经营主体。土地利用规划要充分考虑新型经营主体的需求，落实好在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施的政策，并按规定减免相关税费。研究探索多渠道多方式解决新型经营主体的农业建设用地问题，优先保障其用地需求。
（本文是农业部软科学项目（201510）、“中国农业科学院科技创新工程”项目（ASTIP-IAED-2015-02））
作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所
文章来源：《中国发展观察》2015年第7期
