实行三权分置 坚守三条底线(专家观点)
——访农业部农村经济研究中心主任宋洪远
记者冯华
“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要探索
记者:如何理解农村土地的“三权分置”?
宋洪远:中央明确提出,坚持农村土地集体所有,所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,主要针对的是农村土地中的承包地。按用途分类,我国农村土地分为农地和建设用地两大类,其中90%以上是农地,而农地中90%以上是承包地。承包地,既是农户最重要的生产资料,也是新型经营主体发展规模经营的基本要素。加强对承包地的保护,是促进土地流转,实现规模经营的重要前提。
“三权分置”是个新提法,其核心是承包权和经营权的分离分置问题。这是深化农村土地制度改革的实践探索,体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。首先要明晰产权,这是引导土地有序流转的重要基础。只有推进土地承包权确权、放活土地经营权,才能消除土地流转中的诸多不确定性,破解农业生产中的制约性因素,解决“谁来种地”问题,更好地保障国家粮食安全。
记者:如何实现“三权分置”,应注意哪些问题?
宋洪远:下一步深化农村土地制度改革,必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循。
落实集体所有权,就是要积极探索农村土地集体所有制的实现方式,建立健全适应市场经济要求和农村实际的土地产权制度。同时行使好农村集体的管理监督权,发挥好集体的组织、服务功能。
稳定农户土地承包权,就是确保在承包期内,不得强迫农民放弃承包的土地。不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭,其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。
放活土地经营权,就是要鼓励创新土地流转形式,发展多种形式的适度规模经营;加强土地流转服务体系建设,为流转双方提供服务,保护流转双方的权益。
坚持从国情和农村实际出发。土地流转和规模经营发展是客观趋势,但必须看到这是一个渐进的历史过程,不能脱离实际、脱离国情。人多地少是我国的基本国情,各地农村情况千差万别,土地流转和规模经营必须因地制宜、循序推进,与城镇化进程相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。否则,片面追求流转速度和超大规模,就会欲速则不达。
严守耕地红线,维护农民合法权益,让农民吃上“定心丸”
记者:做好农村土地制度改革,需完善哪些配套制度?
宋洪远:实行“三权分置”,需要做好相关要素市场的基本制度安排。
首先要健全土地承包经营权登记制度,强化对农户承包地权益的保护,真正让农民吃上“定心丸”。按照《物权法》要求,完善合同、健全登记簿、颁发权属证书,确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利。去年中央1号文件明确要求“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。目前全国1611个县(市、区)、15.3万个村开展确权试点工作,为下一步全面推开积累了经验。
其次是建立健全土地承包经营权流转市场,健全土地流转管理和服务体系,完善县乡村三级服务和管理网络,鼓励有条件的地方发展土地流转中介服务组织。
此外,还要建立抵押物及其资产的评估机制、处置机制,完善土地租赁、转让、抵押二级市场。农民有了承包经营权证后,想去抵押、担保、融资,甚至入股农业产业化经营,需要有资产评估、处置机制,同样也需要完善的二级市场。这些配套制度都需要不断完善。
记者:深化农村土地制度改革,应坚守哪些原则?
宋洪远:坚守三条底线:即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损,这也是今后我们推进农村土地制度改革必须坚守的基本原则。
严守18亿亩耕地红线,这是推进农村土地制度改革的底线,决不能逾越。要采取严格的管控性措施,坚持土地用途管制,严格永久基本农田保护,做到各类建设少占地、不占或少占耕地,以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。
坚持农村土地集体所有,维护农民合法权益。在土地流转过程中,坚持依法自愿有偿,尊重农民流转主体地位,村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。同时确保流转土地用于农业生产,重点支持粮食规模化生产。
延伸阅读
从两权分置到三权分置
发端于农村的那场改革仍记忆犹新。上世纪70年代末，包产到户实现了农村土地所有权和承包经营权的“两权分置”，解放了农村生产力。
当前工业化、城镇化快速发展，大量人口和劳动力离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，在大多数农村地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。
党的十八大提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营。一系列农村土地制度改革政策密集出台：
十八届三中全会首次提出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
2014年的一号文件，从完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革四方面，进一步深化农村土地制度改革。
2014年11月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出了“三权分置”；12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议又审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。两个《意见》关注农村最重要的“四块地”，这也意味着，我国新一轮农村土地制度改革试点大幕正徐徐开启。
（记者冯华整理）
