农村改革40年：回顾与感悟

 柯炳生
    改革开放四十年以来，我国农业农村发生了翻天覆地的变化，农业生产大幅提升，农民生活水平全面提高，农村面貌根本改善。40年的农业农村改革，涉及到各个方面。其中最主要的，可以概括为四个方面：土地制度，市场制度，农业税收和补贴制度，就业制度。
    党的十九大提出实施乡村振兴战略，指明了未来我国农业农村发展的新目标、新任务。回顾四十年农村改革历程，总结改革经验，对于继续深化改革，推动更好更快发展，推动乡村振兴进程，具有重要意义。
    土地制度改革的核心是建立了利益机制
    土地制度改革，是40年农村改革之肇始，以小岗村的大包干为重要标志。土地制度改革，确定了我国农村的“基本经营制度”。后来的其他改革，都离不开这个重要基础。小岗村带头发起的土地制度改革，其本质意义，是改变了集体组织生产方式，打破了平均主义的大锅饭，建立起了利益机制。改革之后，谁干得好，谁收益就多。这极大地激发了农民的勤奋态度和创新精神，极大地提高了农业生产效率。
    十九大报告提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。而让个人的收益直接与劳动效果挂钩，是市场配置资源的关键基础。如果没有利益机制，市场的作用就无法实现。大包干的作用，本质上就是建立起利益机制。至于土地的分与合，规模的大与小，只是表象，不是本质。现在，随着生产技术水平的提高，土地又以各种方式重新组合起来，这并不是对当初土地制度改革的否定。当初的分，是因为在当时的生产技术条件下，劳动的监督不容易，所以要分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了，尤其是在平原地区，机械化程度大幅度提高，把土地流转集中起来耕作，就成为可能，并且生产效率更高。土地合起来之后，经济利益关系仍然是很清楚的，并不是对大锅饭体制的回归。
    土地制度改革，破除了“三级所有、队为基础”的集体经济体制。这是对原来占统领地位的僵化固化意识形态的直接否定。那时的僵化固化的意识形态，普遍存在于各级干部的头脑之中，从中央到基层。因此，推进土地制度改革，需要极大的勇气，冒着极大的风险。能够成功地突破巨大障碍，推进这项改革，是几个方面力量的共同作用：小岗村村民为代表的基层群众的大胆突破，思想解放的地方干部的默许认可，邓小平等中央领导的强力支持。改革在巨大的争议中进行，短短几年时间，农业生产和农民收入都获得了极大的发展。有了改革显著成果的支持，中央决策层最终以文件的方式，确认了改革方向的正确性。
    40年中，土地制度改革也有一个不断深化完善的过程。一方面，农民的土地承包期不断延长，向着长久不变的方向发展，保持了基本经营制度的稳定。另一方面，实行土地“三权分置”，则是既保障了农民的土地承包权利，也有利于土地经营权的流转，满足了发展现代农业扩大经营规模的需要。
    实行土地的集体所有权，有两个重大原因。一是社会主义意识形态和社会主义公有制的要求，二是实行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家，土地通常是私有的，但是用途并不能随便改变，国家要进行管控。在我国农村，由于法治观念仍然比较薄弱，如果是私有制，用途管控会很困难，实行集体所有制，会有助于土地用途的管制。
    现在把原来的承包经营权拆分为承包权和经营权，是为了满足土地在我国农村的两种职能。在别的国家，土地通常只有一种属性——种庄稼。但是在中国不太一样，农村土地在这个用途之外，还有一个功能，这就是社会保障功能。因为，我国的农民还没有纳入到整个社会保障体系中。现在，有2.8亿农民工到城镇中就业，城里失业了，待不下去怎么办？那就要回去的，回到农村，靠着所承包的土地，可以维系最基本的生存需要，不至于造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟，与这种土地制度安排，有很大的关系。
    我国农村土地的这两种属性，原来都捆绑在一起，体现在承包经营权中。但是，随着现代农业发展的要求，出现了矛盾。发展现代农业，尤其是平原地区，对土地流转、扩大规模的要求，很突出。但是，进城务工的农民，出于托底保障的需要，不愿意把承包经营权整个转让出去。现在，把承包经营权拆分为承包权和经营权，就是分别对应着两种职能。承包权承担着社会保障功能，不准转让，不准抵押。农民在保留承包权的前提下，可以把经营权流转出去。经营权，就是土地的耕种权。从法律上看，经营权流转了之后，具有承包权的农民，是可以重新索要回来的。实际上，这种情况发生的概率很小，但是，进城务工的农民，会有一种心理上的保障感。
    市场制度改革的作用是实现资源最佳配置
    市场制度改革，就是放开市场，实行自由市场交易。在以前的计划经济条件下，政府对农产品市场实行全面管控，实行“统购统销”制度。生产出来的农产品，只能卖给国家，叫统一收购；消费者能够购买什么，购买多少，也是由国家统一规定，实行粮票等票证制度，国家进行统一销售（配给）。实行这种制度的起因，是短缺，是供不应求；而实行这种制度的结果，是造成了更大的短缺，更大的供求缺口。
    开放市场的改革，同样是充满阻力和争议的过程。反对改革的人，认为实行市场经济就是否定社会主义。另外一个反对改革的重要原因，是很多人不相信市场机制，觉得市场是不受政府控制的，越是重要的产品，越不放心交给市场，怕出乱子。
    因此，农产品市场的放开，是渐进性的；开始是禁止，后来是默许，最后正式放开。这个过程很复杂，产品类别不同，放开市场的时间不同：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽产品和水产品，然后是粮食，最后是棉花。1993年是个重要的时间节点；这一年，真正全面取消了粮票。
    市场开放，还有另外一个维度，就是对国际市场的开放。这也有一个过程，在加入世贸组织的背景下，开放程度加大。农产品出口补贴取消，进口关税降低，实行了关税配额和非关税壁垒约束等。我国国内市场与国际市场的关联日益密切，农产品出口和进口均大幅度增加，其中，土地密集型产品的进口更是快速增加。我国已经成为世界最大的农产品净进口国，逆差达到500亿美元。其中，仅仅大豆一项，就接近400亿美元。现在的农产品贸易结构，总体上是符合国际比较优势原则的，符合我国弥补土地缺少不利因素的需要。进口的大豆，如果用国内土地来生产，所需要的土地面积，比全部东北和华北耕地面积总和还多。在大豆等农产品进口大幅度增加的开始阶段，有不少人表示忧虑，担心会被出口国作为贸易武器，实行禁运。而今年的中美贸易战，彻底颠覆了这种观念，农产品尤其是大豆，没有成为美国的制裁武器，而是成为了我国最重要的反制武器。
    农产品市场的开放，是在整个国家经济体制变革的大背景下发生的，其也是一个渐进的过程。1982年，党的十二大提出了“计划经济为主、市场经济为辅”；1984年，党的十二届三中全会提出实行“有计划的商品经济”；1992年，邓小平南巡讲话提出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。同年，党的十四大明确提出，“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，这是对市场经济体制地位的明确的正式确认。2012年党的十八大和2017年党的十九大，进一步明确了市场和政府两个作用的地位和关系：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”
    对于农业生产来说，市场配置资源的重大意义，十分突出。不同地区，农业生产的资源条件不同，比较优势有很大的不同。如果让市场充分发挥作用，那么，每种产品，都能够在最适宜的地方，集中生产出来，就一定会形成产品的区域专业化生产。一方面，会形成大量的地理标志产品，另一方面，整个国家的资源配置达到最优，以有限的资源，最大限度地满足消费者的需求。例如，现在有很多地方，一县一品，全县90%以上土地就种一种产品或两三种产品。例如，陕西洛川种的苹果，陕西眉县种的猕猴桃等。在计划经济思维下，以粮为纲，就不可能实现这样的区域优势布局和优化的资源配置。现在很多地方形成的特色产品区域化现象，也正是因为不片面强调以粮为纲了，从而得以发挥各自的自然条件比较优势，来实现最佳资源配置。
    废除农业税与实行农业补贴促进了社会公平
    历史上，我国农民一直处于弱势地位，农业税制度和农产品的低价格制度是重要表现。
    我国的农业税制度，最早始于公元前594年，春秋时期鲁国实行的初税亩制度。新中国成立后，1958年出台的《农业税条例》，规定平均税率为常年产量的
    15.5%。
    改革开放以后，尤其是在90年代末期，农业税费负担日益沉重，农民反映强烈。问题的主要根源，不仅仅是农业税本身的负担，更重要的，是依附在农业税上的“三提五统”，即乡镇和村级摊派提取的各种费用。这些负担，不透明，很混乱，难以控制。于是，进行农业税费改革的呼声日益高涨。在研究农业税费改革的过程中，发现找不到一种科学合理的农业税费改革方案。研究来研究去，最终的共识是，最合理的政策，就是取消农业税费。不过，为了取消，需要先规范，因为农业税费是地方收入，取消农业税费之后，一些地方政府财政收入会有很大缺口，中央财政需要进行转移支付支持。这就需要把账算清楚。这样，提出了农业税费改革方案：正税税率为7%；农业税附加税为1.4%。2000年试点，2003年全面实行。2004年开始降减，2006年全面取消。我国2600年之久的农民负担历史，到此终结。
    取消农业税的政治意义巨大，获得了广大农民的普遍欢迎。2006年，四川省南部县宋家坪村、河北省灵寿县青廉村、辽宁省阜新蒙古族自治县黑虎洞村等地的农民，不约而同，自发为取消农业税立碑。取消农业税的社会意义也十分突出。这使得农村干群关系大变：基层干部不再需要收税，也不再可能搭车收费。同时，中央政府对地方政府实行转移支付，有助于减少区域差距，有助于促进城乡融合。
    提出直接补贴的背景，是加入WTO。当时，针对发达国家成员的补贴问题，我国开始研究直接补贴问题。从2002年，开始进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年，全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年，实行农资综合补贴，其补贴数额最大，远超其他补贴。2015年，实行“三补合一”试点（把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项）。2016年，全面实行“三补合一”。
    以上补贴，是直接补贴。此外，保护价政策，也是一种补贴，是通过抬高市场价格所实现的补贴。2004年，我国开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度；2007年，开始对东北玉米实行临时收储政策；2008年，开始对大豆、油菜籽实行临时收储政策；2011年，开始对棉花实行临时收储政策。具体名称不同，本质上都是保护价政策。
    在开始阶段，即2004-2007年间，小麦、稻谷最低收购价格保持不变，低于市场价格，因此，尽管有最低收购价格政策，但是并没有启动实际的收购。其后，2007-2014年间，保护价大幅提高，结果，使得保护价水平，不仅高于国内市场价格，也高于国际市场价格。这就引发了一系列问题：国家库存爆满，财政补贴剧增，市场关系混乱：国内过剩时还大量进口，出现了销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。
    针对这些问题，又进行了改革。2014年，取消了新疆棉花、东北大豆的临时收储政策，而代之以目标价格补贴政策。试行棉花目标价格补贴，实现了价补分离、市场定价的积极效果，但也发现了一些问题，包括操作困难、补贴额大增等问题。于是，又进行了新的探索：2016年，取消了玉米临时收储政策，改为实行面积补贴。此后，又尝试对稻谷和小麦的政策进行改革：保留最低收购价格制度，但降低价格水平。
    补贴，是个很复杂的问题。农业事关解决吃饭问题的重大国计民生，农民又是社会中的弱势群体，因此，给农民补贴，是好事，完全符合社会公平的要求。不过，如何采取适当的补贴方式和渠道，非常重要。补贴方式不当，干扰了市场配置资源的作用，就会变成政府花钱找麻烦。并且，国家可用于农业的财政支出，总是有限的，应该采用最有效的财政支农办法，让有限的财政资源发挥出最佳的作用。我国按面积补贴强度已经高于欧美，但按人均补贴强度则远远为低，靠补贴是无法持续提高农民收入的。最好的补贴是不扭曲市场的补贴，如欧盟的脱钩补贴；最好的支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。
    就业制度改革是走向城乡融合的重大突破
    就业制度方面的改革，就是允许农民从事非农业生产活动，这从另外一个方面，突破了计划经济体制的严重束缚。
    就业制度改革，分为两个阶段。第一个阶段，是乡镇企业的发展。包括了乡（镇）办企业、村办企业、私人企业等，相当于农村的二、三产业。在严格的计划经济体制下，对于农民从事非农业活动，有着非常严格的限制。改革开放之后，极大地突破了这种限制。乡镇企业，如雨后春笋，异军突起。到1987年，乡镇企业的产值，就超过了农业总产值，为农村的就业和农民的收入增长，做出了重要贡献。当时，叫做“离土不离乡”。
    第二个阶段，是离土也离乡，这就是农民工的出现。其中，在乡镇地域内从业的，叫本地农民工，现在已经超过1.1亿人；在户籍所在乡镇地域外从业的，叫外出农民工，已经超过1.7亿人。这在改革前乃至改革初期，是根本无法想象的。农民到城镇中就业，涉及到很多政策改革，其中最主要的，是允许城镇国有企业和集体企业雇用农民工，是允许民营企业在城镇中建立和发展。
    乡镇企业和农民工的发展，使得农民的收入持续大幅度增加。40年来，我国农民收入取得长期高速度增长的奇迹，其中最重要的基础，是外出务工和农村非农产业的持续发展。现在农民家庭收入中，外出务工和农村非农产业收入的占比，合计已经超过了一半还多。
    乡镇企业发展和农民工进城，既是对计划经济体制下的工农壁垒的突破，也是对城乡壁垒的突破。农民工进城，既是城市发展的需要，促进了城市工业的蓬勃发展，也是农村发展的需要，促进了农业生产的规模化和机械化。减少农业劳动力，减少农村人口，这是工业化、城市化和农业现代化发展的必然要求。
    当然，农民工现在也还面临着各种问题。对城乡差别和工农差别感受最强烈的，可能就是农民工，尤其是新生代农民工。现在的差异主要是在就业、子女就学、社会保障等方面。这些差异，是改革开放之前一直存在的，改革开放以来，已经有了一些减弱减少。例如，农民在最低生活保障、医疗保障等方面，以前是没有的，现在已经有了，但是水平仍然不高。未来的发展趋势，一定是这些差别的不断缩小，是城乡发展的不断融合，最终实现城乡在体制上的真正融合。
    发挥好两个作用是40年改革的根本经验
    40年来的改革，让我国农业农村面貌巨变，发展成就举世无双。回顾以上四大方面以及其他方面的改革，可以总结的经验很多。而其中最为关键的根本经验，就是发挥了两个作用：使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。
    市场的作用。40年改革的本质，就是不断的摒弃计划经济（包括制度和观念），不断走向市场经济。市场经济的本质，是赋予参加者有高度的自由选择权利。包括产业选择（种什么，养什么；怎么种，怎么养……）、市场选择（卖给谁，卖什么价……）、消费选择（买什么，买多少……）、就业选择（哪个行业、哪个地方……）等等。自由选择，能够最大限度地激励努力和创新；选择的动力，是利益最大化。而生产者与消费者利益的最大化，就是国家和社会利益的最大化。
    市场的作用，就是可以通过价格机制，实现市场的供求平衡。这个过程，就是优化资源配置的过程：按照需求调整生产（生产什么和生产多少）；按照比较优势进行区域布局（在哪里生产，包括国内或国外）；按照最佳投入产出效率确定投入结构（以何种方式生产或何种规模生产）；等等。
    政府的作用。这也是绝不可少的，但是具体发挥哪些作用，却是需要不断明确完善的。四十年改革的过程，也就是政府转变职能的过程，即：不断放弃和退出一些领域的作用，而不断强化在另一些领域的作用。其实，这也可以归纳为放、管、服。放，就是改革，就是放开市场，尽可能让市场充分发挥作用。管，就是管市场做不了做不好的事，例如维护市场运行，遏制坑蒙拐骗，保护生态环境，保障食品安全等等。服，就是提供各种公共服务，包括基础设施、科技、规划、信息、教育培训等等。
    发挥好两个作用，需要解决文件、理念和实践三个层面的问题。文件，很重要；尤其是改革开放初期，意识形态方面的阻力很大，争论很大，把改革写进文件，很不容易。理念，更重要；经过了四十年的改革之后，现在把改革写进文件，已经不那么艰难了，而要让文件中的内容，真正进入头脑，成为坚定理念，意义更加突出。实践，最重要；要把文件内容，真正转化落实为改革实践，落实到各项具体政策和具体工作中去，改革才算真正到位。
    在过去四十年中，两个作用的发挥，成就了辉煌的发展成就。展望未来，需要继续深化改革，把两个作用的关系界定得更准，把两个作用发挥得更好，推进农业农村的现代化发展，推进乡村振兴伟大目标的全面实现。
    （作者系中国农业大学经济管理学院教授、中国农村专业技术协会理事长）