郭永田（农业部产业政策与法规司副司长）
龙文军（农业部农村经济研究中心）
我国正处于“工业反哺农业、城市支持农村发展”的关键时期。尽管国家的综合经济实力和产业结构特征已经具备了“工业反哺农业”和“以城带乡”的能力，但是社会主义初级阶段的基本国情决定了大规模依靠政府投资来反哺农业和支持农村是不现实的。积极运用PPP模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一。
PPP模式，又称为公私合营模式，即Public—Private—Partnership，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果。从2014年（又被称为“PPP元年”）开始，国务院、国家发改委和财政部出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的指导性文件，随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的出台，PPP作为政府融资的法定模式正式登场亮相，开展PPP已经上升为国家战略。
一、我国农业PPP投资现状
近年来，随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大，农业成为投资的热点领域，农业的PPP投资已经初现端倪。
1．出台政策支持农业PPP。为深入贯彻落实中央1号文件、《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》等文件精神，进一步优化政策措施，开发农业多种功能，大力促进休闲农业发展，着力推进农村一、二、三产业融合，农业部出台了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，指出要探索新型融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、“互联网＋”模式、发行私募债券等方式，加大对休闲农业的金融支持。各地也先后出台了引导社会资本投入农业的意见，例如，浙江省2014年就已经出台了《关于鼓励投资发展现代农业的意见》，其中明确了财政、税收、用地等五项具体的“政策红包”，引导社会资本投入现代农业。
2．PPP投资农业已有一些实践。近几年，社会资本加快“进军”农业，投资规模逐年增长，虽然有的规模不大，不能称得上是真正的PPP模式，但是已经有了运营雏形，越来越多的社会资本选择以市场为导向、专业化分工、标准化生产、社会化协作的经营策略投入农业，将基地开发、产品加工、市场拓展有机融合。社会资本投资农业的主体呈现多元化态势，既有本地的能人投资，又有外地的资本，甚至还有一些外国资本；既有来自第二产业工业、建筑业的，也有来自第三产业的。例如中信集团成立农业板块，联想集团早期就已经介入农业领域。从区域发展来看，社会资本投资农业存在明显的区域差异，东部沿海地区农业生产基础和投资环境优越，投资农业起步较早，投资规模大，效益明显，而社会资本在中西部地区尚处于起步阶段，可选择的经营范围与盈利空间相对有限。
3．PPP投资农业的问题仍然突出。我国农业PPP投资起始于上世纪90年代，虽然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP投资的规模和范围都十分有限，存在一些突出问题，主要表现在：
一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范意义上的合作。政府投资以后，有的接管或经营主体积极性不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。
二是项目吸引力不大。一些农业项目本身的吸引力不大，没有获得暴利的可能性。一方面农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。另一方面农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。
三是投资环境不配套。一是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整，用地难矛盾十分突出，特别是农业设施用地紧张，制约了设施农业或其他需要较大规模设施用地的农业项目的发展。二是劳动力成本上升，人才与科技服务跟进不力。随着农村青壮年劳动力的大量转移，社会资本投入农村劳动密集型产业后面临的高素质劳动者不足和“用工难”的问题十分突出，日益上涨的劳动力成本也影响到社会资本的利润空间。三是农业金融服务滞后。社会资本投资农业，缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求，难以通过贷款审批；农业保险的品种少、覆盖面窄，社会资本经营风险较大。
二、农业PPP投资的应用前景
农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇。
从农业项目本身看，具备PPP项目的特征。从PPP模式自身的性质来看，PPP项目具有投资额度大、周期长、项目风险高的特点，成功的PPP项目要求参与方有承担这三大特性所要求的能力，一些农业PPP项目具备如下特征：一是准公益性。农业领域里一些项目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。因而需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合作，双方对整个项目周期负责。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，项目收益一般是通过10年、20年甚至更长时间的合作来获得。三是资金投入量大。社会资本投资现代农业项目有一定的技术含量，需要的资金投入量非常大，政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。
从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资。政策、科技、投入，历来是我国支持农业发展的三大要素，我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。在我国，如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项投资，是巩固农业基础的重要一环，仅仅靠加大政府的财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业这种投资数额很大，而回收周期长、见效又比较慢的行业，要想成功吸引社会资本是比较困难的。PPP就是引导社会资本增加农业投入的重要手段之一。
从转变投资方式来看，迫切需要PPP来创新发展。政府对农业的投资领域和形式很多，有的看得见，有的看不见。有对农口部门的经费投入；有水利项目、农村基础设施项目、农业综合开发项目、现代农业项目、美丽乡村、生态林建设等；还有抗旱、防汛资金；对农民的各项补贴，如粮食直补、良种补贴、能繁母猪补贴等等。一些基础项目政府要真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排向制度供给的转变，要真正做到政府投入与社会资本的有机结合，利用PPP来创新农业投资模式，真正提高投资的效率。PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代债券等融资方式。
三、推进农业PPP投资的思路
总体思路：根据国家有关文件要求，以增强农业领域公共产品（服务）供给能力、提高供给效率为目标，加强顶层设计和规范引导，深化农业投资管理体制改革，通过特许经营、委托经营、投资补助、政府购买服务、股权合作等多种方式，鼓励和引导社会资本投入农业重点基础性、公益性领域，与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系，建立健全制度化、规范化、程序化的监控机制，为农业现代化和工业化、信息化、城镇化同步发展打下坚实基础。
基本原则：一是坚持顶层设计。出台更加明晰、可操作的PPP投资农业项目政策体系。按照全国主体功能区划和农业优势产业布局，把社会资本投入农业同农业产业发展规划和各类现代农业园区建设结合起来，以便社会资本在进入农业领域时找准产业定位，避免投资的盲目性和趋同性。二是坚持试点示范。要首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结具体做法和经验后再推广，有序推进。三是坚持严格准入。建立社会资本投资农业准入制度，对社会资本从事农业生产要求具备的生产经营能力和履约能力进行审核，把好“准入关”；建立健全制度化、规范化、程序化的监控机制，避免弄虚作假或在中途变更经营范围。四是坚持多方共赢。在确保政府的资金起到杠杆作用的同时，要让社会资本有利可图。建立企业与农民之间紧密的利益联结机制，使农民能够分享企业发展壮大的“红利”，增加农民收入。
鼓励农业PPP投资的主要领域：1．农业园区类项目。这类项目需要动用政府力量来征地，需要财政资金的前期投入。一旦建成以后，需要有专门的单位来持续经营，在一个农业园区或试验区范围内，完全可以采取PPP模式。2．农村批发市场。大型农村批发市场需要动用政府力量来征地，财政资金前期投入一部分，一旦建成以后，政府特许专门的单位来持续经营，完全可以采取PPP模式。3．农村沼气工程。农村沼气的前期投入和宣传动员工作需要政府相关部门推进，而沼气池的维护、相关设备的维修、保养等都需要有专门特许经营单位来完成，可以采用PPP模式。4．渔港码头。渔港、渔船码头的建设需要政府的投入，但是运行和管理需要有专门的单位来执行，可以采取PPP模式，以利于渔港经济的发展。5．基层动物防疫体系。乡村动物防疫站的建设、国家规定的动物疫苗都可以通过国家投入来完成，但是持续经营需要有专门的单位完成，这个专门机构管理广大村级防疫员来完成。另外，养殖小区、良种繁育工程、西部地区的设施农业等都可以实施PPP模式。
运营机制：由农业主管部门确定农业PPP投资项目，制定农业PPP投资项目的年度和中期开发计划，然后通过招标方式引入社会资本，社会资本与农业部门或其授权机构签订PPP合作协议，独自承担或合作共建新的项目公司承担PPP建设项目的设计、建设、运营和维护的大部分工作，通过使用者付费和必要的政府投资获得合理投资回报，同时，农业部门负责做好公共产品和服务的价格和质量监督。
四、加快推进农业PPP投资的政策建议
（一）制定农业PPP投资的实施方案。要根据国务院相关文件要求，尽快制定农业PPP投资实施方案，对农业PPP投资的政策需求、鼓励投资的领域、工作安排等作出具体说明，让社会资本了解到投资农业的具体流程，明确社会资本的利益保障机制、投资回报实现途径，以资本收益为吸引力，调动社会资本投资农业项目的热情。
（二）强化社会资本准入资格审查。因地制宜，科学规划，因势利导，避免由于社会资本进入农业的盲目性而导致资本流失，甚至失去再投入的信心。重视并加强社会资本进入农业的资本审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前，要对其投资动机、资金情况、项目前景和经营能力等方面进行评估和论证，对社会资本投资农业的实施情况进行全程监控，跟踪投资进度，真正做到优胜劣汰。
（三）设立PPP项目担保基金。由于农业项目的周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。
（四）加强投资项目的评估和管理。要通过计划转发分解、项目建设进度、资金使用拨付等重点关键环节开展监督管理，全面掌握涉农领域资金分布和使用情况，依托各方面力量构建投资综合监管体系，坚决查处涉农资金领域存在的突出问题，查风纠偏、堵塞漏洞，提出问效追责的具体意见，推动形成投资监管与投资安排紧密衔接的激励制约机制。
（五）加强农业PPP投资相关问题研究。农业PPP投资是一个新事物，需要加强相关研究。要对国家的PPP相关政策作系统梳理，对其他行业开展PPP的实践有所分析和了解，对国外开展农业PPP投资的经验进行总结，对国内投资实践跟踪研究、明确农业PPP项目的分类标准，及时提出农业PPP投资的政策需求。
来源：中国经济时报
