[社论]土地确权冲刺，质量尤其需保证

      农村土地属于谁？这是农村土地产权最基本的问题。然而，一项针对中国农村土地权利认知的调查显示，80.5%的受访者无法正确回答中国农村土地的所有权归属情况。
      媒体披露，由中国人民大学土地政策与制度研究中心组织的“中国(17省份)农村土地权利调研”从1999年至今，已进行了7次，调查范围覆盖了占中国农业总人口四分之三的17个农业大省和自治区。在问卷调查中，37.4%的农民认为“农村土地是国家的”，32.7%的受访者认为“是农民的”，还有1.9%的受访者认为“归乡镇政府”，另有8.5%的农民表示“不清楚”，只有19.5%的农民表示“归村(组)集体”。
      宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”依照这一条款，中国农村土地的所有权归属原本非常清楚，而中国农民又是一个对土地异常敏感的群体。因此，当媒体披露，针对土地产权，只有19.5%的农民能够得出以宪法为依据的准确答案的时候，的确让人惊诧。
      产生这一现象的原因十分复杂。在土地所有权的问题上，中西原有着不同的传统。在中国传统社会，土地常常是“一田二主”，即所谓“田底权”和“田面权”分属于不同的主体而且不妨碍各行其是，土地所有权可以如此分割，也没有给乡村社会运转带来困扰，这一点连汉学家都曾为之惊异。1949年后，土地法律制度几经变迁，后来定型的集体所有权实为农民个人所有和国有之间折中后的产物，这一制度之奠定，经过了一系列的社会变革，职是之故，要农民将国有、集体所有、个人所有三者的关系完全厘清并不是一件简单的事情。
      更重要的是，即使是少数正确回答农村土地归集体所有的农民，也并不意味着他们对“集体所有”这个概念一定有着清晰的理解。熟悉中国农村情况的人就都知道，包括土地、森林、水面等资源性资产，也包括以村集体名义建设的物业、厂房等非资源性资产，还有以集体名义投资入股的各种经营性组织，这样一笔农村集体资产的规模相当庞大，但究竟归谁所有？如字面所示，“集体所有”。可一个界定模糊的“集体”如何行使所有权？又有多少农民知道自己这一分子在“集体”中究竟握有多少现实可感的权益？
      看来，农民对土地产权认知模糊只是一个表象，这个表象的背后，是土地产权的不明晰。这种不明晰的后果显然会损害农民权益，同时不利于土地的规模经营和发展现代农业，还会有碍城镇化的推进。近年来中共中央部署农村集体土地确权、登记、颁证工作，其着眼点正在于此。
      惟由于土地确权的意义毋庸赘言，因此此前多家媒体报道指出的确权中暴露的问题亟须引起正视。中国人民大学土地政策与制度研究中心组织的这次调查显示，“总体上，土地确权颁证工作进展十分缓慢”，“在已颁发的证书中，普遍存在登记信息不全的情况”等问题也比较突出。
      之所以如此，有过去土地测量面积欠准确、工作量大等客观困难，但一些基层政府的积极性不高恐怕也是一个重要因素。过去基层政府进行征地，农民不能决定土地的买卖，也几乎处于土地增值收益分配之外，而土地的确权则可能对政府的这一权力构成一定抑制，增加其征收土地的难度。基层政府的心理并不难揣知。
      按照中共中央的规划，2017年是基本完成农村土地确权登记的最后一年。“无恒产者无恒心”，人们常把土地确权视为农民的“定心丸”，而从国家层面，它也是社会的“稳定器”和经济发展的“推进器”，在各地为完成规划争抢进度的这样一个冲刺关口，如何保证确权质量使其达到预期效果，无疑是一个至关重要的问题。