打破机制束缚，激发科研人员创新热情
解读《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》
柯 文
2015年5月21日，北京市财政局（以下简称市财政局）、北京市科学技术委员会（以下简称市科委）联合修订、并发布了《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》（以下简称《管理办法》）。本次《管理办法》的修订重在打破束缚创新的科技经费管理机制，激发科研人员创新热情。日前，市财政局、市科委从修订背景、改革亮点、推进落实三个方面对《管理办法》进行了解读。
一、修订背景
《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》（京财文〔2010〕 1842号）（以下简称“1842号文”）在北京市科技经费管理中发挥了重要作用，切实保障了各项科技工作的落实与推进。然而，随着国家和地方科技体制改革的深化，科研人员关于经费管理改革的呼声越来越高，并集中体现在未能充分体现科研人员劳动价值和经费使用自主权低两个方面。
2012年9月23日，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）要求完善科技经费管理制度；2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制；2014年3月3日，国务院颁布《关于进一步加强中央财政科研项目和经费管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)对科技经费管理的改革提出了若干建议，并要求各部委、各省市根据实际情况研究落实；2014年4月14日，北京市人民政府印发《北京技术创新行动计划（2014—2017）》（京政发〔2014〕11号）提出充分发挥项目承担单位在经费管理方面的决策自主权。
为了落实国家和北京科技体制改革相关政策，回应科研人员关于经费管理改革的呼声，市财政局、市科委对1842号文进行了联合修订。
二、改革措施
《管理办法》共七章二十一条，包括五个方面的改革举措：
措施一：扩大劳务费支出范围
《管理办法》第十一条第九款：劳务费是指在项目（课题）实施过程中支付给项目（课题）组成员、项目（课题）组临时聘用人员等的劳务性费用。项目（课题）组临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支。财政供养人员不得列支劳务费。劳务费的开支标准参照国家及北京市有关规定执行。承担单位需建立完备的劳务费分配制度，编制预算时应提供劳务费分配方案。
针对问题：科技计划项目（课题）经费投入中存在的“重物轻人”的现象。
优化方向：一是扩大劳务费可列支的人员范围，除财政供养人员外项目（课题）组成员可以列支劳务费；二是扩大劳务费可列支的内容；临时聘用人员的有关社会保险补助可以在劳务费中列支。承担单位需建立完备的劳务费分配制度，编制预算时应提供劳务费分配方案。
措施二：优化间接费用管理
《管理办法》第十二条： 间接费用是指项目（课题）承担单位在组织实施项目（课题）过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。主要包括项目（课题）承担单位为项目（课题）研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，以及有关管理费用的补助支出等。其中绩效支出是指承担单位为提高科研工作绩效安排的相关支出。
间接费用实行总额控制，根据承担单位性质，按照不超过项目（课题）经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，具体比例如下：
（1）财政补助事业单位不超过15%；
（2）经费自理事业单位、企业不超过20%。
间接费用中的绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。
间接费用按项目（课题）统一核定，由项目（课题）承担单位纳入单位财务统一管理，统筹安排使用。承担单位应当明确间接费用的管理制度，合规合理使用间接费用，结合一线科研人员的实绩，公开、公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。项目（课题）承担单位不得在核定的间接费用以外再以任何名义在项目（课题）经费中重复提取、列支相关费用。
针对问题：原1842号文中间接费用5个二级科目的设定过于繁琐，相关人员难于把握各个二级科目的列支范围。
优化方向：一是简化间接费用二级科目，将间接费用5个二级科目减少为1个（绩效支出）；二是间接费用比例由三类调整为二类；三是间接费用由承担单位财务统一管理，统筹安排使用。间接费用对承担单位消耗的间接成本予以补偿，是科技计划经费管理理念的重大转变；间接费用由承担单位统筹安排使用，增强了承担单位的管理手段和调控能力。
措施三：下放经费调整权限至承担单位
《管理办法》第十六条第三款：项目（课题）总预算不变的情况下，直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调整，项目（课题）组和项目（课题）负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由项目（课题）承担单位审批，市科委或相关主管部门在中期财务检查或财务验收时予以审核。差旅费、会议费、国际合作与交流费三项之间可调剂使用，但不得突破三项支出预算总额，总额若调减可按上述程序调剂用于项目（课题）其他方面的支出。设备费、劳务费、咨询费预算原则上一般不予调增，如需调减可按上述程序调剂用于项目（课题）其他方面的支出。间接费用预算不得调整。
针对问题：项目（课题）在实施过程中面临着多种不确定性。
优化方向：一是设备费、劳务费、咨询费预算原则上一般不予调增；二是差旅费、会议费、国际合作与交流费三项之间可调剂使用，但不得突破三项支出预算总额；三是材料费、测试化验加工费等5个科目如需调整，项目（课题）组和项目（课题）负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由项目（课题）承担单位审批，市科委或相关主管部门在中期财务检查或财务验收时予以审核。
措施四：完善结余资金管理方式
《管理办法》第十六条第五款：对于参加了市财政预算评审的项目（课题），按要求完成任务目标并通过验收，且市科委对承担单位信用评价好的，项目（课题）结余资金由承担单位按规定在项目（课题）结束后一定时间之内统筹安排用于科研活动的直接支出。
其他结余资金全部收回，按照北京市财政性结余资金管理有关规定执行。
针对问题：结余资金全部收回无法保证科研工作的有序开展，还会导致突击花钱等不合理使用经费的现象。
优化方向：对于参加了市财政预算评审的项目（课题），按要求完成任务目标并通过验收，且市科委对承担单位信用评价好的，项目（课题）结余资金由承担单位按规定在项目（课题）结束后一定时间之内统筹安排用于科研活动的直接支出。
措施五：完善资金结算方式
《管理办法》第十六条第二款：科研院所、高等学校等事业单位承担项目（课题）所发生的会议费、差旅费、材料费和测试化验加工费等，按财政部门相关规定实行银行转账或“公务卡”结算；企业承担的项目（课题），上述支出也应当采用非现金方式结算。
针对问题：部分科研人员出现违规使用经费现象。
优化方向：贯彻落实国发11号文精神，完善资金结算方式，实行痕迹化管理，采用银行转账、公务卡等非现金结算方式。
三、推进落实
经费改革是科技体制改革的重要组成部分，为贯彻落实《管理办法》，市财政局、市科委将从以下三个方面推进工作：
一是加大宣传。通过新闻媒体、政策宣讲等多种形式宣传《管理办法》，确保专业机构、承担单位的相关人员充分了解政策，特别是改革的亮点内容。
二是完善科研信用评价体系建设。承担单位和科研人员的信用将作为结余经费是否可以留用的依据，按照国发11号文的精神，未来还可能作为间接费用列支的依据，因此完善的科研信用评价体系的建立是十分必要且迫切的。市财政局、市科委将在《北京市科技计划管理相关责任主体信用管理办法（试行）》的基础上，不断完善科研信用评价体系建设，将信用管理贯穿科技计划管理的整个过程、关联各个相关主体。
三是协助并监督承担单位内部控制制度建设。本次经费管理改革的一个突出特点是强化了承担单位的法人责任制，如要求其建立完备的劳务费分配制度、间接费用管理制度，审核预算调整，安排结余经费使用等。为此，市财政局、市科委还需要协助并监督承担单位加强内部控制制度建设，以保证其具备相应的管理和监督职能。
